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賀雪峰:農村宅基地改革試點的若干問題

賀雪峰 · 2020-08-06 · 來源:新三農公眾號
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當前宅基地實踐中存在的主要問題與其說是制度問題,不如說是管理問題。加強宅基地管理,而不是改變宅基地制度,保持現有宅基地制度三十年不變,而不是折騰,對于中國發展很重要。

  一、宅基地制度改革的主要目標

  宅基地制度改革的主要目標有三個,一是讓農民“居有其屋”,二是實現農民的土地財產權,三是騰退多余宅基地。“居有其屋”是宅基地改革最基本的前提,“耕者有其田,居者有其屋”,這是農村最基本制度安排和社會保障。

  實現農民土地財產權和增加農民收入是當前一些地方進行宅基地制度改革的重要著力點,各地都希望通過宅基地制度改革來大幅度提高農民收入與生活環境,并將之作為衡量改革成功與否的主要標準。

  中國農村實行“一戶一宅”制度,作為村社集體的成員,所有農戶都有從村社集體免費獲得、無償使用宅基地的權利。中國農村集體所有制為所有農戶提供了“耕者有其田”、“居者有其屋”的基本保障。當前中國正處在史無前例的快速城市化進程當中,大量農民工乃至農民家庭進城務工經商,甚至在城市安居下來,土地對于農民的基本保障與過去已有所差異。

  不過,當前及未來相當長一個時期仍然會有大量農民留村務農,且當前農民家庭中普遍形成了“以代際分工為基礎的半工半耕”結構,年輕子女進城務工了,年老父母仍然留村務農;農民通常年輕時進城務工經商,年老時返鄉務農退養;即使全家進城農戶也會在年節時返鄉,以及他們可能進城失敗而返回家鄉。

  這個意義上講,土地仍然是農民的基本保障,農村仍然是農民可能的歸宿。

  1、對于農民來講,“居有其屋”仍然十分重要。這里面尤其要注意的有兩點,一是中國農村人口大量進城,但并非農民家庭進城了,而只是家庭部分青壯年勞動力的進城,非青壯年的家庭人口(老年人、婦女、兒童)大多仍然留村;二是即使農戶全家進城,他們也往往很難在城市安居,而可能進城失敗,而要返回農村。對于可能進城失敗的農民來講,保留他們的返鄉權極為重要。

  中國是一個發展中國家,也是一個人口大國,現代化和城市化都是一個歷史性的過程,不可能一蹴而就。這個過程中保留農民在農村的宅基地,給他們留下進城失敗的退路,可以極大地增加農民的安全感(“大不了回到農村去”),保持中國社會結構的彈性,提高應對現代化進程中可能出現的經濟社會政治風險,都十分重要。

  這個意義上,即使農村有一部分宅基地空在那里,也不應當立即收回,而應當作為必要甚至必須的資源冗余量來應對可能出現的各種挑戰,化解可能出現的各種矛盾。

  2、實現農民土地財產權是本次宅基地改革的一個重要目標。農民宅基地財產權大致包括兩個部分,一是通過抵押獲得貸款的權利,二是通過經營獲得收入的權利。本來,農民宅基地是免費獲得無償使用的,農戶只有使用權,不過,當前學界傾向將農民宅基地使用權當作用益物權,這個用益物權不僅具有占有、使用權限,而且應當有處分、收益權。

  抵押擔保是處分權,即農民可以用宅基地使用權抵押擔保獲得金融機構的貸款。中國人民銀行也牽頭在全國進行農村宅基地使用權和耕地承包經營權的抵押擔保試點。不過,當前中央政策明確地要求不能允許農民失去土地承包權和宅基地使用權。在農民不能失權的情況下,金融機構不可能處分抵押擔保的宅基地使用權和土地承包經營權,因此就很難真正推進抵押擔保的改革。

  不讓農民失去土地承包經營權和宅基地使用權的政策是與當前中國發展階段的國情相適應的,至少在未來相當長一個時期這個政策還具有合理性。在不讓農民失去宅基地使用權和土地承包經營權的政策下面,農地抵押擔保不可能有實現的空間。

  另外一個讓農民增加財產性收入的辦法是允許農民經營宅基地,比如出租,而在城中村、城鄉結構部以及沿海發達地區農村,農民通過出租住房以及將住宅用于經營性目的而有了相當不菲的收入。因此有人以為,如果在政策上允許農民將宅基地用于經營以獲得收入,農民就可以額外獲得很多的財產性收入。

  也是因此,現在學者尤其是經濟學和法學界認為,只要賦予農村宅基地處分、收益權利,農民就可以意外獲得大筆財產性收入,甚至可以借此致富。當前正在進行試點的15個農村宅基地改革試點,絕大多數試點的重點就是試圖賦予宅基地更大權能,以讓農民獲得更多財產性收入。

  這顯然沒有可能,原因有二。

  一是只要政策不允許農民失去宅基地使用權,宅基地抵押擔保就不可能真正推進,因為抵押擔保必須要以能夠處分宅基地為前提,而這個處分的基礎就是農戶失去宅基地使用權。無論設計多么復雜的制度,轉多少個灣,基本邏輯就是,不能讓農戶失去宅基地使用權就不可能讓金融機構處分宅基地,宅基地使用權就不可能成為抵押擔保物。

  二是即使經營宅基地可以獲得收益,有獲得這個收益機會的最多也只是城中村、城鄉結合部以及少數沿海發達地區農村,這部分村莊,農民人口比較少,占用宅基地也比較少。因為已經融入到城市帶中,農民宅基地具有了一定財產屬性,因此有可能增加農民的財產性收入。

  現在的問題是,實際上,處在城市帶的村莊,農民早已通過出租住房以及將住房用于商業經營目的,而獲得了這樣一筆財產性收益,無論進不進行農村宅基地制度改革,都已不影響這部分農民獲得這樣一筆收益。而廣大的中西部農村,農村人口大量流出,宅基地沒有人要,無論如何賦予宅基地收益權能,宅基地也不可能憑空為農民增加財產性收入。

  3、騰退農村宅基地節約耕地是宅基地制度改革的重要方面。當前有一種說法,就是在當前快速城市化進程中,隨著大量農村人口進城,城市建設占用土地越來越多,這個當然是合理的,因為人口的城市化必須以土地城市化為前提。

  奇怪的是,農村建設用地據說不僅沒有相應減少,而且略有增加。有的農戶全家進城了,不再住在農村,村莊也出現了空心化,他們的宅基地卻沒有退出來復墾種糧食,這豈不是巨大的浪費?

  從節約土地的角度來講,農民進城了,宅基地閑置在那里沒有復墾種糧食,的確有浪費土地的嫌疑。

  不過,農民之所以普遍不退出宅基地,是有原因的,大致有四個,一是農村年輕人進城了,父母仍然留村,他們要住房子;二是平時進城了,年節還要回來;三是年輕時進城了,年老還可能還回來,因此留下宅基地待回來時再蓋房子住;四是現在全家進城了,但能否在城市體面安居還有很大的不確定性,他們進城失敗還要返回農村。

  在當前中國經濟發展階段,真正可以全家體面進城的農民其實是不多的。更何況經濟周期可能引發各種問題,使農民返鄉的權利尤其重要。這個意義上講,農民進城了,并非他們就不需要宅基地了,即使農民已經全家進城,他們也可能因為各種原因進城失敗,而愿意留下宅基地作為不得已時期的退路與救濟。多一個救濟和選擇總是好事。

  另一方面,農民進城了,農村出現了閑置宅基地,并非這些宅基地就是浪費了,而是仍然閑在那里,隨時可以復墾為耕地。實際上,很多中西部農村,農民進城后,農民在空出的宅基地上自動種了樹,種了蔬菜甚至種了莊稼。即使這塊土地的性質仍然是宅基地,將來還可以讓農民回來建房子,現在卻沒有浪費。將來更不會浪費。

  同時,農民用于建房的宅基地一般都不是基本農田,而是坡地、荒地、旱地,這樣的宅基地復墾種莊稼與復墾荒地的條件差不多。而既然當前全國還有大量未利用地還可以低成本復墾卻沒有復墾,就完全不必要非得立即讓農民退出對他們仍然具有保障功能的宅基地。

  實際上,當前國家正大力推動退耕還林、退耕還草、退耕還湖,中國要珍惜每一寸土地是戰略上的而非戰術上的,更非要立即馬上騰退出所有農村閑置宅基地,當然更不是要不計成本地高價讓農民騰退宅基地,而是應當留一點資源冗余量,以為農民提供退路,為現代化提供緩沖。

  因此,我以為,當前農村宅基地制度改革最重要的目標是讓農民“居有其屋”,“一戶一宅”的政策要堅持。通過宅基地制度改革來增加農民財產性收入,對于絕大多數農村沒有任何現實可能性,倒反過來可能讓農民失去宅基地使用權(擔保抵押)。如果中央不允許農民失去宅基地使用權,則擔保抵押權也就沒有實現基礎。

  至于讓農民騰退宅基地以復墾宅基地種糧從而節約耕地的目標更是可以暫緩,因為無論現在是否復墾為耕地,宅基地仍然在那是,留一個緩沖空間,放一點資源冗余,對于農戶和國家都十分重要。完全沒有必要立即馬上不計成本地騰退宅基地。作為土地資源的宅基地,退與不退,它都在那里。

  二、當前宅基地制度改革試點存在的問題

  當前全國絕大多數宅基地地試點縣市都是以增加農民財產性收入作為試點主要出發點與立足點的,學界也對宅基地充滿財富的幻覺與想像。最通常的說法是,通過宅基地制度改革來盤活農村宅基地和宅基地指標,激活巨大的農村宅基地資源,由資源變資產再變財產,從而讓農民致富。

  這顯然是一種不切實際的關于農村宅基地的財富幻覺,這樣進行宅基地制度改革就走到邪路上去了。

  當前全國宅基地試點一般將宅基地退出作為重要目標。地方政府希望借宅基地退出來獲得大筆資金用于補償退出宅基地的農戶,改造舊村,增加農村基礎設施,建設美麗鄉村,甚至讓農民致富。其中辦法就是宅基地改革試點縣市通常所說的盤活宅基地及宅基地指標。

  具體地,地方政府試圖通過讓已經進城農戶退出宅基地,然后將宅基地復墾形成耕地,同時獲得相應的建設用地指標,或將農民騰退宅基地集中于一處用于建設目的來獲利。獲利用于三個方面,一是補償退出宅基地農戶的利益,二是籌措村莊基礎設施建設經費,三是發展集體事業,從而通過農民騰退宅基地來改變村莊面貌,建設村莊,富裕農民。

  作為一種具有普遍性的模式,宅基地改革試點中,一些地方采取了大拆大建的模式,主要是將農民集中起來居住,用減少的宅基地換得城市建設用地指標,又通過指標交易來獲得農民集中居住的投入。簡單地說,地方試圖通過城鄉建設用地增減掛鉤的辦法來進行農村宅基地改革試點。

  按宅基地試點縣市的說法,就是要盤活宅基地和宅基地指標。按重慶地票的經驗,農民每騰退一畝宅基地大約可以獲得地方政府15萬元的指標補償,然后再將指標落實到城市建新區。

  現在的問題是,即使在試點縣市,宅基地騰退指標,落到城市建新區,縣市一級根本就沒有如此之大規模的建新區,所以騰退宅基地所形成指標無法落地變現。因此試點地區提出要進行跨縣市指標交易,縣里的指標賣到省城,中西部指標賣到京津滬。問題是京津滬本身并不缺指標。

  因此,花很高代價騰退出來的宅基地并不能獲得預期的收入,地方財政根本無力彌補宅基地騰退所形成巨大虧空。也是因此,幾乎所有宅基地改革試點縣市都提到,現在進行農村宅基地改革的最大困難是錢從哪里來,是地方財政無力彌補宅基地騰退所形成的虧空。

  現在的問題是,宅基地制度改革為什么會形成如此巨大的虧空?其中一個主要原因是,地方政府在進行宅基地改革時,尤其是農民騰退宅基地時,以為騰退出來的宅基地及宅基地復墾所形成的建設用地指標(通過增減掛鉤政策轉換)可以換取巨大利益。

  實際上,農民騰退出來的宅基地最多也就是一塊良田,良田種糧食,一畝每年產2000斤糧食,價值3000元,純利也就在1000元左右,一個農戶騰退的宅基地有0.5畝,一年500元純利或地租,按5%的利率計算,這塊土地的價值也就在1萬元左右。而當前一些地方騰退宅基地給到農戶的補償甚至是按拆遷來支付的,每畝宅基地的補償在15 ~30萬,甚至有達到100萬元的。

  在區位好的地方,比如城鄉結合部或風景名勝區,農民騰退出來的宅基地集中起來用于發展二、三產業,可能獲得遠高于從事農業的收益,從而實現較大利益。但中國絕大多數農村的宅基地位于一般農業型地區,沒有區位優勢,也就不可能實現發展二三產業的利潤。所謂盤活宅基地,也就是將宅基地復墾種糧食,如前所述,這其中的收益相當有限。

  一般農業型地區可能獲利的不是盤活農民騰退出來的宅基地,而是要盤活騰退出來宅基地復墾之后形成建設用地指標。絕大多數宅基地制度改革試點地區騰退農民宅基地的目的都是要獲得建設用地指標,再試圖通過指標交易來換錢。

  我們知道,指標本身是沒有價值的,是國家行政管制的一部分。這個意義上講,指標是資源再分配的一種手段。國家為了集約節約利用土地,調節經濟社會發展速度,通過每年下達新增城市建設用地指標而調控地方建設,建設用地指標因此也是一種管理手段。

  指標本身不值錢,國家為了集約節約用地,傾向采用偏緊的新增建設用地供給,從而在地方上形成了建設用地指標的稀缺,并因此產生了價值。這就為通過農村宅基地騰退形成的建設用地指標提供了實現價值的可能。國家通過城鄉建設用地增減掛鉤政策打通了這種可能。

  然而,既然是國家通過有意保持相對稀缺新增建設用地指標來讓地方集約節約用地和調控經濟社會發展速度,若再通過增減掛鉤政策來供給建設用地指標,這就破壞了計劃管制。糟糕的是,地方為了獲得這個新增建設用地指標而要花費巨額資金比如30萬元/畝來拆農民房子以騰出宅基地,從而造成了不必要的浪費,增加了城市建設不必要的成本。

  更加糟糕的是,全國農村宅基地制度改革都指望通過盤活農民騰退宅基地形成的指標獲得資源、支付農民騰退宅基地的成本和進行村莊建設的成本。

  回到本原,農民退出的宅基地實際上就是一塊有待復墾為耕地的荒地,價值十分有限?,F在幾乎所有農村宅基地制度改革試點縣市以及學者和政策部門都似乎以為,農民宅基地是一種極為特殊的可以下金蛋的雞,有了農民騰退出來的宅基地,再通過各種復雜的制度設置就可以讓騰退出來的宅基地變成巨額財富。

  但正如前述,宅基地本身并沒有產生財富,所謂財富,不過是通過復雜的制度設計(比如增減掛鉤制度)將其他地方的資源轉移到了農村。

  將其他地方的資源轉移到農村本來也沒有錯?,F在的問題是,因為制度設計過于復雜,制度交易成本極高,資源轉移效率及公平性極其糟糕,從而導致資源配置效率的極大浪費。當前農村宅基地制度以及城市建設用地增減掛鉤現象正是典型表現。

  以所謂盤活宅基地和宅基地指標形成的財富幻象作為推動農村宅基地制度改革的基本措施,實在是太過荒唐。

  更可笑的是,當前政策部門竟然想以增減掛鉤來扶貧。為了滿足農村宅基地是巨額財富的幻覺,當前全國各個宅基地改革試點縣市均設計出來無比復雜的制度,以實現這個本來不存在的財富。如此改革試點,真是讓人憂慮。

  三、宅基地與資源冗余量

  推動農村宅基地制度改革的最為重要的一個說法是,在當前快速城市化背景下面,農村人口減少了,農民占用宅基地不僅沒有減少,而且還在增加,這樣就造成了嚴重的資源浪費。

  其中原因據說又是農民退出宅基地制度安排不暢,且本來宅基地很值錢,卻因為制度原因沒有顯化出其中的價值,從而導致土地資源的極大浪費。

  這種說法顯然似是而非。

  第一,如前已述,雖然農民進城了,但農民往往不是全家進城;即使全家進城,年節還可能回來;即使年輕時進城,年老還可能回村;還可能進城失敗后回村,等等。農民之所以不愿退出宅基地,是因為農民很清楚,至少在當前及未來很長一段時間他們還離不開農村,還可能要進城失敗回到農村。保留返鄉退路,農民才敢真正進城。農村宅基地和土地承包經營權是農民的基本保障。他們最清楚這一點了。

  第二,農民宅基地即使現在空在那里,也并非一定要馬上立即騰退出來,一方面可以留作農民的保障,一方面待時機成熟自然就會騰退出來了。當前中國糧食還未緊張到非得復墾農民宅基地種糧的地步。反過來,當前中國正大規模開始退耕還林、還草、還湖運動。

  第三,宅基地就是普普通通的土地,不要以城市建設用地的價值來想象農村宅基地。城市建設用地的價值來自城市聚集效應。正因為聚集效益不同,城市建設用地的價值差異極大。一般農業型地區的土地,無論叫什么地,做什么用途,因為缺乏城市二三產業的聚集效應,土地就不可能有巨額價值。

  反過來,當前一些宅基地改革試點縣市花巨資來騰退農民宅基地,不僅沒有節約資源,反而產生了巨大的浪費。因為這種騰退不僅將很多本來已經建設的農村住宅拆掉了,而且讓本來可能的進城失敗農民的退路堵死了。一旦出現大規模經濟周期,當前可以返鄉的制度安排就不再能起作用來緩解經濟政治社會周期了。

  實際上,將農民目前空在那里的宅基地空幾年,留點資源冗余量,不是壞事。當前農民進城還遠未達到可以在城市體面安居的程度,其中肯定會有部分農民進城失敗后還要返回農村。留下空閑的宅基地,讓農民進城失敗可以返回,這個留下的宅基地就不是資源浪費,而是農民心理穩定、城鄉良性互動的必要資源冗余。這個資源冗余為保持中國現代化中的穩定提供了彈性與緩沖空間,因此,這個資源冗余量實在太重要了。

  四、小結

  宅基地制度改革的重點和核心只應當是保證農民“戶有所居”的權利,其他則都是次要的。當前中國發展的重心在城市,農村社會保持穩定對于中國順利走出中等收入階段可能落入的陷阱十分重要。不能望通過宅基地制度改革來讓農民致富,宅基地就是在特定位置的一塊荒地,農民用來建了住房而已。這塊宅基地若恰好處在城市經濟帶中,宅基地自然就具有一定財產屬性,就可以具有一定的交換價值,為農民帶來財產性收入。

  而全國絕大多數農村,農民快速進城,農村宅基地開始閑置,宅基地不具有財產屬性,無論進行什么樣的宅基地改革,設計多么復雜的制度,也不可能憑空產生宅基地的交換價值,增加農民財產性收益,反過來倒是可能造成折騰,損失大量社會財富。當前農村宅基地制度改革試點,絕大多數都是在做這種損失社會財富而無法增加農民收入的事情。這種折騰必須停下來。

  當前宅基地實踐中存在的主要問題與其說是制度問題,不如說是管理問題。加強宅基地管理,而不是改變宅基地制度,保持現有宅基地制度三十年不變,而不是折騰,對于中國發展很重要。

  來源:新鄉土

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